La negociación del Acuerdo de Alcance Parcial con Venezuela y su posterior suscripción se desarrollaron de conformidad con los principios consagrados en la Constitución Política colombiana. Desde esta perspectiva se analizarán los principios constitucionales sobre los cuales se fundó la negociación y posterior suscripción del acuerdo.
3.1. Equidad
El principio de equidad cuenta con importantes referentes en derecho internacional.
La doctrina y la jurisprudencia[5] consideran que el principio de equidad hace parte de los principios legales del derecho internacional y su observancia es necesaria para garantizar que la aplicación de este ordenamiento sea equitativa[6].
Profundizando sobre el contenido del concepto de equidad, se puede decir que el mismo refiere a la justicia natural, por oposición a la letra de la ley positiva[7], otros lo refieren como el conjunto de principios que refieren a lo que es justo y correcto, y/o que permiten corregir o suplementar la ley en su aplicación o uso en circunstancias particulares[8]. En el caso específico de los tratados, se podría entonces alegar que la misma refiere al equilibrio entre las prestaciones de las partes envueltas, en términos de justicia material.
El contenido y alcance del principio de equidad en el marco de la negociación y suscripción de acuerdos comerciales ha sido objeto de análisis por la Corte Constitucional en reiteradas ocasiones. La Corte Constitucional ha establecido que no pueden concebirse en nuestro ordenamiento tratados bilaterales y multilaterales en los que los beneficios sean solo para uno de los Estados parte; o que determinadas concesiones operen a favor de un Estado y en detrimento de otro. Por el contrario, en virtud de los principios de equidad y reciprocidad, los tratados comerciales internacionales deben permitir el beneficio mutuo de los Estados miembros. Este principio se entiende como el principio de las ventajas mutuas:
“La reciprocidad debe entenderse en dos sentidos, uno estricto, que se explica como la exigencia de ventajas para dar así concesiones. En su acepción amplia, que puede calificarse como “reciprocidad multilateralizada”, se acepta que toda preferencia será extendida a todos los participantes, creándose así una relación de mutuo beneficio entre cada uno de los partícipes y el Sistema SGPC como un todo. (Numeral 1 del artículo 9o. Acuerdo SGPC)”[9].
Por otro lado, si bien no hay definiciones concretas de origen jurisprudencial, se puede concluir que la noción de equidad es muy cercana a la reciprocidad, y en el contexto particular de los tratados se podría predicar que son complementarias e inseparables. Lo anterior se evidencia de lo establecido por la Sentencia C-864 de 2006, M.P doctor Rodrigo Escobar Gil, en la cual la Corte Constitucional se refiere al principio de reciprocidad de la siguiente forma:
“En relación con el principio de reciprocidad previsto en el mismo precepto Superior, cabe anotar que las obligaciones que se asumen por los Estados Partes en virtud del presente Acuerdo de Complementación Económica guardan una mutua correspondencia y no traen consigo una condición desfavorable o inequitativa para ninguno de ellos[10]. Precisamente, la determinación clara, inequívoca y puntual de las condiciones y requerimientos para calificar el origen de un producto o servicio como “originario” o “precedente” de los Estados Miembros, como se establece en el artículo 12 y en el Anexo IV del citado Acuerdo, es un elemento esencial para garantizar el citado principio de reciprocidad, pues de ese modo se evita que se otorguen preferencias arancelarias a bienes de países distintos a los signatarios que no estén otorgando ningún beneficio comercial”. (Subrayas fuera de texto).
En este sentido, la Corte ha reiterado en múltiples ocasiones que si un tratado garantiza ventajas mutuas para las partes, entonces desarrolla los principios de equidad y reciprocidad:
“…la Corte considera que el tratado que se revisa impone compromisos sobre la base de facultades y prestaciones equilibradas de las que ambas partes se benefician, lo que resulta acorde con el mandato de la internacionalización de las relaciones exteriores colombianas, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional contenido en el artículo 226 de la Constitución y con el artículo 9o que ordena que las relaciones exteriores del Estado se fundamenten en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia, lo que demuestran varios artículos del Acuerdo”[11].
… “Ello en tanto el arancel de importación de Nación más Favorecida es una fórmula de comercio internacional que, precisamente, busca garantizar la equidad y la reciprocidad en la concesión de beneficios arancelarios entre los Estados que suscriben acuerdos de liberalización comercial, en especial ante la posibilidad cierta que dichos países suscriban otros acuerdos del mismo carácter con terceros Estados”[12].
En este sentido, la Corte ha reconocido que las diferencias en los niveles de desarrollo de las economías de los Estados partes en un tratado de libre comercio o de integración económica se materializa, por ejemplo, con plazos diferentes de desgravación conforme a los niveles de sensibilidad y desarrollo de sectores económicos dentro de cada país.
Una lectura ponderada del tratado a la luz de lo expuesto por la Corte Constitucional sobre principio de equidad, en el caso particular, permite afirmar que el AAP entre Colombia y Venezuela, cumple plenamente con el principio de equidad en los términos descritos en la Constitución Política de Colombia, pues todas las disposiciones negociadas son favorables y equitativas para las dos Partes.
3.2. Reciprocidad
De conformidad con este principio, los acuerdos comerciales deben contener condiciones que permitan el beneficio mutuo de los Estados miembros. No se pueden concebir acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales en los que los beneficios sean para uno de los Estados miembros a cambio de poco o nada; o que determinadas concesiones operen a favor de un Estado y en detrimento de otro, en este sentido la Corte ha dicho:
“En atención al contenido del acuerdo, la Corte concluye que en el mismo no se desconocen los principios de reciprocidad, equidad y conveniencia nacional. De una parte, los compromisos asumidos son equivalentes y no reflejan, de ninguna manera, un tratamiento desproporcionado de ninguna de las partes”[13].
Desde sus inicios, la jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha referido al principio de reciprocidad. En efecto, en la Sentencia C-564 de 1992 que estudió la constitucionalidad de la Ley Aprobatoria del Tratado mediante el cual se adoptó el Sistema Global de Preferencias Comerciales, la Corte Constitucional indicó que tratándose de negociaciones de acuerdos de complementación económica, este principio se entiende como el principio de las ventajas mutuas:
“La reciprocidad debe entenderse en dos sentidos, uno estricto, que se explica como la exigencia de ventajas para dar así concesiones. En su acepción amplia, que puede calificarse como “reciprocidad multilateralizada”, se acepta que toda preferencia será extendida a todos los participantes, creándose así una relación de mutuo beneficio entre cada uno de los partícipes y el Sistema SGPC como un todo. (Numeral 1 del artículo 9o. Acuerdo SGPC)”[14]. (Subrayas fuera de texto).
Según el criterio de la Corte Constitucional antes citado, en los tratados internacionales que celebre Colombia, debe desarrollarse un sistema de concesiones y correspondencias mutuas, asegurándose así que las obligaciones pactadas sean recíprocas y de imperativo cumplimiento para las partes. Sobre el tema en la reciente Sentencia C-864 de 2006, dijo la Corte Constitucional lo siguiente:
“En relación con el principio de reciprocidad previsto en el mismo precepto Superior, cabe anotar que las obligaciones que se asumen por los Estados Partes en virtud del presente Acuerdo de Complementación Económica guardan una mutua correspondencia y no traen consigo una condición desfavorable o inequitativa para ninguno de ellos[15]. Precisamente, la determinación clara, inequívoca y puntual de las condiciones y requerimientos para calificar el origen de un producto o servicio como “originario” o “precedente” de los Estados Miembros, como se establece en el artículo 12 y en el Anexo IV del citado Acuerdo, es un elemento esencial para garantizar el citado principio de reciprocidad, pues de ese modo se evita que se otorguen preferencias arancelarias a bienes de países distintos a los signatarios que no estén otorgando ningún beneficio comercial”.
El AAP entre Colombia y Venezuela recoge el principio de reciprocidad tal como lo ha desarrollado la Corte Constitucional, ya que las obligaciones asumidas por ambos países preservan una mutua correspondencia y no traen consigo una condición desfavorable o inequitativa para ninguna de las partes. En particular, el acuerdo contiene normas encaminadas a permitir el acceso efectivo a los mercados de los dos países. Es decir, los bienes y servicios que se exportan deben cumplir con la condición de ser “originario” o “procedente” del otro país miembro, según las reglas y los procedimientos de origen negociados con sumo detalle y cuidado, como se refleja en el Capítulo Cuatro del Acuerdo que contiene las “Reglas de Origen”; todo con el fin de que los diferentes productos y servicios objeto de exportación gocen de desgravación arancelaria, como se explica en detalle más adelante en este escrito.
3.3. Conveniencia nacional En virtud del principio de conveniencia nacional consagrado en los artículos 150 (numeral 16), 226 y 227 de la Constitución Política, el Gobierno en la internacionalización de las relaciones del país debe consultar los intereses propios de la Nación y el beneficio e interés general. En cumplimiento de este principio, el acuerdo objeto de estudio está encaminado a la búsqueda de la prosperidad y al mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes de todo el territorio colombiano.
Adicionalmente, los acuerdos comerciales como el aquí estudiado, son piezas importantes para lograr en Colombia un crecimiento económico sostenido, necesario para reducir el desempleo y la pobreza. Este instrumento internacional, junto con los demás que han sido negociados por Colombia y los que a futuro puedan negociarse, complementa otras decisiones de política económica y contribuye a apalancar el crecimiento que busca el país mediante dos vías: la primera, por la expansión del comercio y, la segunda, por la atracción de inversión extranjera.
Al referirse al principio de conveniencia nacional, la Corte Constitucional en la Sentencia C-864 de 2006 (M.P. doctor Rodrigo Escobar Gil), expresó lo siguiente:
“De igual manera, sostiene que el presente instrumento internacional acata los principios de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, establecidos en el artículo 226 de la Constitución y que –de acuerdo con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación– deben informar la labor de promoción de las relaciones económicas internacionales, lo que implica que las obligaciones establecidas a través de estos documentos sean recíprocas y que tanto el Gobierno como el Congreso hayan concluido que la Nación se verá beneficiada por el acuerdo” (subrayas fuera de texto).
El acuerdo de Alcance Parcial suscrito con Venezuela, además de ajustarse a estos fines y objetivos generales, es altamente conveniente para el país por cuanto este acuerdo facilitará la consolidación de una histórica, larga y creciente tradición comercial entre los dos países latinoamericanos.
Por las anteriores consideraciones, el AAP entre Colombia y Venezuela se encuentra ajustado a los principios constitucionales de reciprocidad, equidad y conveniencia nacional.
3.4. Internacionalización de las relaciones económicas e integración con América Latina
El artículo 226 de la Constitución Política establece en cabeza del Estado el deber de promover las relaciones económicas, sociales y ecológicas. Igualmente, el artículo 227 de la Constitución Política, establece en cabeza del Estado el deber de promover la integración económica, social y política y, en particular la integración con los países de América Latina y el Caribe. La Corte Constitucional ha interpretado el alcance de estas dos disposiciones en los siguientes términos:
“El artículo 226 de la Constitución expresamente compromete al Estado en la promoción de “la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional”, al tiempo que el 227 autoriza la “integración económica, social y política con las demás naciones”[16].
Posteriormente en la Sentencia C-155 de 2007[17], la Corte dispuso lo siguiente:
“La Constitución Política de 1991 no fue ajena a la integración del Estado colombiano al orden internacional. Así, el Preámbulo y los artículos 9o y 227 señalan que se promoverá la integración económica, social y política con los demás Estados, (…).
En el mismo sentido el artículo 226 ibídem establece que el Estado promoverá 'la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas' (…)”.
Los anteriores referentes jurisprudenciales permiten concluir que la Constitución Política compromete al Estado en la promoción de la internacionalización de las relaciones políticas y económicas, así como en la promoción de procesos de integración en los ámbitos político, económico y social.
El Acuerdo de Alcance Parcial con Venezuela es un desarrollo de los mandatos constitucionales de internacionalización de las relaciones sociales, económicas y ecológicas y la integración económica, social y política de Colombia con otras naciones.
En este contexto, el AAP con Venezuela es una manifestación expresa del mandato constitucional relativo a la internacionalización de las relaciones políticas, económicas y sociales con las demás naciones, en particular con las naciones latinoamericanas.
3.5. Fines esenciales del Estado Social de Derecho
El AAP entre Colombia y Venezuela es un instrumento internacional idóneo para hacer efectivos los fines esenciales del Estado Social de Derecho puesto que contribuye a promover la prosperidad general (artículo 2o C.P.) y al mejoramiento de la calidad de vida de la población (artículo 366 C.P.).
Desde esta perspectiva, la prosperidad general como fin esencial del Estado Social de Derecho, corresponde a la obligación que tiene el Estado de fomentar el bienestar de toda la población. En ese sentido, la Corte Constitucional ha manifestado lo siguiente:
“Nuestra Carta Política interpreta cabalmente la obligación de hacer del mejoramiento de la calidad de vida de los asociados, un propósito central del Estado colombiano. Así, el Preámbulo y los artículos 1o y 2o superiores, prevén la vigencia de un orden justo en el cual los derechos de las personas se encuentren protegidos por las autoridades y respetados por los demás ciudadanos. De igual forma, la Constitución hace un especial énfasis en el papel interventor del Estado en la economía, a través de la ley, con el fin de que por intermedio de diferentes acciones, se procure una mejor calidad de vida. Dentro de esas acciones, cabe destacar el deber de regular el control de la calidad de bienes y servicios prestados a la comunidad, la racionalización de la economía y el cumplimiento de las finalidades sociales del Estado, en particular, la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Si el mejoramiento de la calidad de vida es una de las principales metas del Estado colombiano, entonces el amparo y cuidado de las condiciones ecológicas son el pilar esencial sobre el cual deben recaer todas las acciones que para ese efecto se implementen”[18]. (Subrayas fuera de texto).
Este fin esencial del Estado se encuentra íntimamente ligado al objetivo que debe orientar la celebración de tratados internacionales de libre comercio e integración económica: procurar el mejoramiento de las condiciones de vida de todos los colombianos. Por ende, la Corte Constitucional en la Sentencia C-178 de 1995 (M.P. doctor Fabio Morón Díaz) que declaró la exequibilidad del Tratado de Libre Comercio con México y Venezuela, reconoció la instrumentalidad de los acuerdos comerciales para la consecución de los fines esenciales del Estado:
“Examinado el contenido del Tratado aprobado por la Ley 172 de 1994, se encuentra que en él se consignan las reglas de organización, funcionamiento, fines y objetivos programáticos de un acuerdo de carácter internacional que vincula al Estado colombiano, dentro del mencionado marco de regulaciones de carácter multilateral constituido por los tratados de Montevideo y del GATT y ahora de la OMC, ante dos potencias amigas y vecinas, como quiera que hacen parte de la comunidad latinoamericana de naciones; además, en líneas bastante generales, y examinado en su conjunto, el presente instrumento de derecho internacional se ajusta a las disposiciones de la Carta Política, pues, en todo caso la coincidencia en las políticas de internacionalización y modernización de la economía, así como la contribución a la expansión del comercio mundial, el desarrollo y la profundización de la acción coordinada y las relaciones económicas entre los países y el impulso de la integración latinoamericana para fortalecer la amistad, solidaridad y cooperación entre los pueblos, el desarrollo armónico, la expansión del comercio mundial, y la cooperación internacional, crear nuevas oportunidades de empleo, mejorar las condiciones laborales y los niveles de vida, la salvaguardia del bienestar público, así como asegurar un marco comercial previsible para la planeación de las actividades productivas y la inversión, fortalecer la competitividad de las empresas en los mercados mundiales, la protección de los derechos de propiedad intelectual, la promoción del desarrollo sostenible y las expresiones de los principios de trato nacional, de transparencia y de nación más favorecida, son cometidos que hallan pleno respaldo en disposiciones de la Constitución, no sólo en la parte de los valores constitucionales que aparecen en el Preámbulo de la Carta Política, sino en el de los fines esenciales del Estado y en los derechos económicos y sociales de las personas”. (Subrayas fuera de texto).
Las políticas tendientes a celebrar tratados y acuerdos de carácter comercial, ayudan a impulsar un ciclo de desarrollo fundamentado en el aumento de los flujos de comercio, lo que incrementa la demanda de productos nacionales, generando un alto impacto en la generación de nuevos empleos, en el bienestar de la población y en la reducción de la pobreza.
Asimismo, debe recordarse que esta clase de tratados comerciales también promueve y fomenta la libre competencia y la iniciativa privada, así como la coexistencia pacífica de estos derechos con otros que pudieran estar en tensión, como se explica a lo largo de este escrito.
En el caso particular que nos ocupa, el AAP entre Colombia y Venezuela promueve el fin esencial del Estado de promover la prosperidad general al ser un instrumento de integración económica que responde a la dinámica mundial de celebrar esta clase de tratados para fortalecer los canales productivos y comerciales del país con miras a mejorar su oferta exportable y promover la libre competencia económica en el territorio de ambos Estados miembros, lo cual favorece el mencionado fin esencial del Estado.
De acuerdo con lo anterior, el acuerdo con Venezuela resulta ajustado al artículo 2o de la Constitución por cuanto procura garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política. En consecuencia, este acuerdo desarrolla los fines esenciales del Estado relacionados con la promoción de la prosperidad general, el mejoramiento de las condiciones de vida de las personas y la efectividad de los derechos constitucionales.
3.6. Soberanía nacional
El artículo 9o de la Constitución Política establece que las relaciones exteriores del Estado deben fundamentarse en la soberanía nacional. La Corte Constitucional en la Sentencia C-1189 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) define la “soberanía” como independencia, esta última entendida como la facultad para ejercer, dentro de un territorio y sobre sus habitantes, las funciones del Estado.
En Sentencia C-621 de 2001, la Corte Constitucional precisó que en ejercicio de su poder soberano los Estados pueden aceptar libremente obligaciones recíprocas en el plano internacional. En palabras de la Corte Constitucional:
“Así entendida, la soberanía en sentido jurídico confiere derechos y obligaciones para los Estados, quienes gozan de autonomía e independencia para la regulación de sus asuntos internos, y pueden aceptar libremente, sin imposiciones foráneas, en su condición de sujetos iguales de la comunidad internacional, obligaciones recíprocas orientadas a la convivencia pacífica y al fortalecimiento de relaciones de cooperación y ayuda mutua.”[19].
En la misma oportunidad, la Corte Constitucional fue aun más explicita al afirmar que los acuerdos internacionales que celebra el Estado son una manifestación de su soberanía.
En este entendido, los compromisos internacionales adquiridos en virtud de estos acuerdos constituyen un “acto de soberanía”:
“En el mundo moderno y contemporáneo, el equilibrio jurídico internacional parte del supuesto de que los órdenes internos de los Estados no son absolutos, ya que así como existe un interés general en el seno de cada uno de ellos, igualmente hay un interés general internacional, fundado en el bien común universal. Es este interés el que busca realizarse mediante los pactos o tratados que se celebran en virtud del ejercicio de la soberanía, como atributo propio de cada uno de los Estados: el compromiso internacional es, así, un acto de soberanía del Estado que se vincula, es decir, se trata de la expresión de la voluntad independiente de cada Estado que pretende comprometerse como ente jurídico en el plano internacional.
La capacidad de ejercer la soberanía se manifiesta precisamente en la aptitud de comprometerse, y, como es obvio, de responder por ello. En otras palabras, el pacto internacional es, como se ha dicho, una manifestación de la soberanía del Estado, un ejercicio de soberanía que trae como consecuencia la responsabilidad internacional. Si en el plano del hombre hay responsabilidad con fundamento en la libertad, en el plano internacional hay responsabilidad con fundamento en el ejercicio de la soberanía, pues el Estado que se compromete ha ejercido para ello su autodeterminación. (…)”[20] (énfasis fuera de texto).
De conformidad con lo anterior, los gobiernos de Colombia y Venezuela se comprometieron, de manera voluntaria y libre, a cumplir con obligaciones recíprocas contenidas en el acuerdo, como manifestación expresa de la soberanía nacional, en virtud de lo cual el acuerdo no contiene ningún tipo de obligación que implique la cesión de soberanía a un órgano supraestatal sobre materias de política macroeconómica, sectorial ni mucho menos social.
En este entendido, el acuerdo de Alcance Parcial con Venezuela preserva las amplias facultades del Estado colombiano para dirigir e intervenir en los asuntos económicos, políticos y sociales, en ejercicio de su poder soberano.
Por las consideraciones anteriores, el acuerdo se fundamenta en la soberanía nacional en cumplimiento del artículo 9o de la Constitución Política.
3.7. Respeto de los derechos de los grupos étnicos
Según lo consagrado en el artículo 330 de la Constitución Política, el territorio de las comunidades indígenas es parte esencial de su identidad y cultura, razón por la cual, respecto a las decisiones sobre explotación de recursos en territorios pertenecientes a minorías étnicas o grupos indígenas, el Gobierno Nacional está en la obligación de facilitar la participación de los representantes de las respectivas comunidades. Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho lo siguiente:
“La explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas debe hacerse compatible con la protección que el Estado debe dispensar a la integridad social, cultural y económica de las comunidades indígenas, integridad que configura un derecho fundamental para la comunidad por estar ligada a su subsistencia como grupo humano y como cultura. Para asegurar dicha subsistencia se ha previsto, cuando se trate de realizar la explotación de recursos naturales en territorios indígenas, la participación de la comunidad en las decisiones que se adopten para autorizar dicha explotación. De este modo, el derecho fundamental de la comunidad a preservar la integridad se garantiza y efectiviza a través del ejercicio de otro derecho que también tiene el carácter de fundamental, como es el derecho de participación de la comunidad en la adopción de las referidas decisiones.”[21] (subrayas fuera de texto) El AAP no contempla ninguna disposición que conlleve explotación de recursos naturales en territorio de los grupos étnicos.
El acuerdo en ninguna de sus disposiciones consagra limitaciones o imposiciones que puedan afectar el derecho constitucional a la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana, ni mucho menos afecta los valores culturales o espirituales de dichos pueblos.
En conclusión, como históricamente ha ocurrido con los demás tratados comerciales semejantes al presente acuerdo celebrados a partir de la Constitución Política, la aplicación del acuerdo no implica una afectación de ninguno de los derechos de los distintos grupos étnicos en Colombia.